Melina Schweizer
Un informe del diputado Guillermo Michel advierte que el Presupuesto 2027 transfiere gastos, reduce fondos para transporte, educación y obras, y eleva de $5,6 a $14,8 billones las Obligaciones a Cargo del Tesoro. Dentro de esa jurisdicción aparecen $7,68 billones en “Otras Asistencias Financieras” sin metas físicas ni criterios de distribución establecidos en el proyecto. La oposición denuncia una caja para negociar apoyos electorales, aunque el documento no demuestra que todo ese dinero vaya a destinarse a las provincias.
El Presupuesto 2027 contiene una operación política más compleja que un simple recorte de gastos. Mientras las provincias reciben nuevas responsabilidades sobre transporte, educación, rutas, viviendas, discapacidad y emergencias, el Poder Ejecutivo concentra una cantidad creciente de recursos dentro de la Jurisdicción 91, denominada “Obligaciones a Cargo del Tesoro”.
La partida pasaría de $5,6 billones a $14,8 billones. Dentro de ella, el Programa 99, identificado como “Otras Asistencias Financieras”, reuniría $7,68 billones sin metas físicas detalladas ni un criterio de reparto fijado expresamente en el articulado del proyecto.
A partir de esos números, el diputado peronista Guillermo Michel sostiene que Javier Milei y Luis Caputo pretenden construir una caja discrecional para negociar con gobernadores durante el año electoral. El razonamiento es político: primero se desfinancian servicios que deben sostener las provincias; después se administran asistencias desde el Gobierno nacional mediante acuerdos individuales.
El mecanismo no es nuevo en la política argentina. La novedad está en la escala de los recursos concentrados, en la debilidad financiera que atraviesan varias jurisdicciones y en la cantidad de responsabilidades que la Nación está abandonando o transfiriendo.
Sin embargo, existen dos precisiones indispensables. Los $14,8 billones de la Jurisdicción 91 no son íntegramente dinero de libre disponibilidad, y los $7,68 billones del Programa 99 tampoco aparecen completamente destinados a los gobiernos provinciales. Una parte se clasifica para seguridad social, salud, asistencia al personal, universidades, ciencia, transporte y transferencias al sector privado.
Lo comprobable es que el proyecto otorga al Ejecutivo un margen considerable para distribuir y reestructurar partidas. La acusación de que utilizará ese margen para comprar apoyos electorales constituye una interpretación política de la oposición que deberá demostrarse a partir de la ejecución concreta.
Los USD 10 mil millones requieren una aclaración
La denuncia política traduce los $14,8 billones de la Jurisdicción 91 como una caja cercana a los USD 10.000 millones. Esa conversión depende del tipo de cambio utilizado.
Si se toma un dólar de aproximadamente $1.500, el monto equivale a casi USD 9.900 millones. Pero el propio Presupuesto proyecta un dólar promedio de $1.728 para 2027 y de $1.847,60 para diciembre. Con esas referencias, los $14,8 billones representarían entre USD 8.000 y USD 8.600 millones.
La diferencia no elimina el problema presupuestario, pero obliga a presentar correctamente la cifra. No existe en el proyecto una cuenta separada denominada “USD 10.000 millones para negociar con provincias”. Lo que existe es una jurisdicción presupuestaria por $14,8 billones, dentro de la cual se ubican programas con diferentes finalidades y grados de especificidad.
El dato más cuestionable no es su conversión a dólares. Es que $7,68 billones aparecen bajo una denominación extraordinariamente amplia: “Otras Asistencias Financieras”.
Qué es la Jurisdicción 91
La Jurisdicción 91 no constituye por sí misma una irregularidad. Las Obligaciones a Cargo del Tesoro existen para atender gastos que no corresponden exclusivamente a un ministerio o que requieren una administración centralizada.
El problema comienza cuando esas partidas crecen aceleradamente, carecen de metas físicas verificables o pueden ser redistribuidas sin criterios suficientemente precisos.
Según el informe de Michel, el Programa 99 no está acompañado por una norma que determine cómo se seleccionarán sus beneficiarios, qué requisitos deberán cumplir, qué indicadores medirán sus resultados o qué proporción corresponderá a cada provincia.
El documento identifica $3,66 billones bajo la actividad “Seguridad Social”, $1,45 billones para asistencia social al personal, $1,33 billones para salud, $300.000 millones para relaciones interiores, otros $300.000 millones para universidades y partidas menores destinadas a promoción social, ciencia, transporte y otras finalidades.
Dentro de los $3,66 billones clasificados como seguridad social, aproximadamente $2 billones aparecen asociados a provincias determinadas y $1,63 billones figuran como nacionales sin una localización detallada.
Esto impide afirmar que los $7,68 billones constituyen íntegramente un fondo para gobernadores. Pero también refuerza el reclamo de transparencia: si los recursos tienen destinos concretos, deberían estar identificados de manera clara en el presupuesto y sujetos a indicadores que permitan controlar su utilización.
Una partida pública no se vuelve sospechosa únicamente por ser grande. Se vuelve problemática cuando el Congreso aprueba el monto, pero no puede conocer con precisión quién lo recibirá, con qué condición ni qué resultado deberá producir.
El Ejecutivo puede mover las partidas
El margen de discrecionalidad no surge solamente de la denominación del programa. También se relaciona con las facultades que el proyecto reconoce a la Jefatura de Gabinete y al Poder Ejecutivo para distribuir y reestructurar créditos presupuestarios.
Los artículos 5 y 10 permitirían realizar modificaciones dentro de la administración nacional con escasas limitaciones expresas. El artículo 38, además, contempla que las obligaciones vinculadas con discapacidad puedan ser atendidas con recursos de esta misma jurisdicción.
Esta estructura no convierte automáticamente el uso del dinero en ilegal. El Congreso puede autorizar facultades de administración presupuestaria y el Poder Ejecutivo tiene competencias para ejecutar el gasto.
La discusión es sobre la amplitud de esa autorización.
Un presupuesto debería cumplir al menos tres funciones: autorizar el gasto, identificar su destino y permitir que el Congreso controle posteriormente su cumplimiento. Cuando las partidas son demasiado generales y pueden reasignarse ampliamente, la ley deja de funcionar como una verdadera programación financiera y se acerca a una autorización abierta.
La legalidad formal no elimina el problema institucional. El Ejecutivo puede actuar dentro de una habilitación legislativa y, aun así, utilizarla para construir subordinación política.
Las provincias reciben obligaciones sin financiamiento equivalente
La denuncia de Michel no se apoya solamente en la existencia de la Jurisdicción 91. Su argumento central es que la discrecionalidad se vuelve más poderosa porque las provincias llegan debilitadas a la negociación.
El Fondo Compensador del Transporte del Interior, que en 2023 había distribuido $102.000 millones y alcanzaba aproximadamente a 14.000 colectivos, fue eliminado en febrero de 2024. El Presupuesto 2027 no contempla su restitución.
El Área Metropolitana de Buenos Aires, en cambio, conserva financiamiento nacional mediante transferencias al sistema de transporte. Para 2027 se proyectan $762.000 millones desde el Tesoro hacia el fideicomiso correspondiente.
Esto profundiza una desigualdad conocida. Los usuarios del interior pagan tarifas determinadas por los costos locales y los aportes provinciales o municipales, mientras una parte del sistema metropolitano continúa recibiendo asistencia nacional.
Las provincias enfrentan entonces una decisión difícil: aumentar el boleto, reducir frecuencias, recortar otros gastos o transferir más recursos propios a las empresas de transporte.
El ajuste presupuestario termina viajando en colectivo.
El salario docente quedó provincializado
El Fondo Nacional de Incentivo Docente distribuyó aproximadamente $333.000 millones en 2023. La Nación dejó de pagarlo en 2024 y el proyecto para 2027 no contempla su restablecimiento.
Solamente quedaría un Fondo de Compensación Salarial Docente de $14.290 millones, una cifra muy inferior a la que representaba el FONID incluso antes de actualizarla por inflación.
La desaparición del aporte nacional no eliminó la obligación salarial. Trasladó el costo a los presupuestos provinciales.
Esto aumenta las diferencias educativas entre jurisdicciones. Las provincias con mayor recaudación propia pueden absorber una porción del gasto; las más dependientes de la coparticipación quedan expuestas a conflictos, pérdida salarial, reducción de programas y deterioro de la infraestructura escolar.
La educación sigue siendo presentada como una prioridad nacional, pero su financiamiento se fragmenta según la capacidad fiscal del lugar donde nace cada estudiante.
Un peso de obra por cada cien de coparticipación
El informe calcula que los proyectos de inversión nacional localizados en las provincias suman alrededor de $1,06 billones, equivalentes al 0,07% del producto y aproximadamente a un peso de obra por cada cien pesos de recursos nacionales transferidos.
La distribución presenta diferencias profundas. Santa Cruz aparece con $6,26 de obra nacional por cada $100 recibidos; Salta, con $3,29; y la Ciudad de Buenos Aires, con $2,12. En el extremo opuesto, Córdoba tendría $0,18; San Luis, $0,19; Chaco, $0,21; y La Pampa, $0,33.
Esas cifras no significan necesariamente que cada gobierno provincial reciba directamente el dinero. Una obra puede estar situada en un territorio y responder a un objetivo nacional, como un reactor, una cárcel federal o una ruta estratégica.
Aun con esa aclaración, el nivel general de inversión es extremadamente bajo.
Además, 457 obras fueron transferidas a provincias y municipios, mientras distintos tramos de rutas nacionales podrían pasar por veinte años a administraciones locales, que deberán hacerse cargo de conservación, ampliaciones y sistemas de peaje.
La Nación reduce su ejecución, pero la ruta no deja de romperse porque cambie la jurisdicción responsable.
Vivienda, agua y emergencias también retroceden
La disolución del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento, la liquidación del Procrear y del Fondo de Vivienda Social y la reducción de los recursos destinados a vivienda completan el proceso de transferencia.
El proyecto asignaría aproximadamente $26.000 millones a la función Vivienda, equivalente a apenas el 0,01% del gasto total previsto.
La cifra resulta especialmente baja frente al déficit habitacional, el costo de los alquileres y la dificultad de las familias para acceder al crédito hipotecario.
También fueron eliminados o liquidados fondos vinculados con emergencias y manejo del fuego. Esto obliga a las provincias a responder con recursos propios frente a incendios, inundaciones y otros desastres, precisamente cuando el cambio climático aumenta la frecuencia y gravedad de esos episodios.
El federalismo fiscal deja de ser una discusión entre especialistas cuando un municipio no puede reparar una escuela, una provincia no dispone de fondos para combatir un incendio o una familia queda sin acceso a una vivienda.
El impuesto a los combustibles sube, pero el interior recibe una parte menor
El Presupuesto proyecta un crecimiento del 59,3% en la recaudación del impuesto a los combustibles líquidos. Sin embargo, según la distribución legal analizada en el informe, las provincias reciben directamente el 10,4% y otro 15,07% se canaliza mediante el Fondo Nacional de la Vivienda.
El resto se distribuye entre ANSES, el Tesoro nacional y fideicomisos vinculados con transporte e infraestructura hídrica. El informe advierte que esos fondos acumularían alrededor de $1,12 billones sin ejecutar.
La discusión no consiste únicamente en cuánto recauda la Nación, sino en si cumple el destino establecido para cada impuesto.
Cuando un tributo fue creado para financiar transporte, vivienda o infraestructura y los recursos quedan acumulados mientras las obras se paralizan, el equilibrio financiero se consigue a costa del objetivo previsto por la ley.
El superávit del fideicomiso puede mejorar una planilla. No repara una ruta ni construye una casa.
Coparticipación automática frente a asistencia negociada
La Constitución establece que la distribución de los recursos coparticipables debe ser automática. Esto busca impedir que el Poder Ejecutivo premie o castigue provincias según su alineamiento político.
Pero no todos los fondos nacionales son coparticipables. Los derechos de exportación e importación quedan mayormente en manos de la Nación. El impuesto al cheque se destina a la seguridad social y el impuesto a los combustibles tiene una distribución específica.
El Presupuesto proyecta fuertes aumentos precisamente en tributos que no se reparten plenamente: derechos de exportación, derechos de importación y combustibles.
El resultado es un fortalecimiento relativo del Tesoro nacional frente a los gobiernos subnacionales.
La coparticipación automática limita la discrecionalidad. Las transferencias no automáticas la recuperan. Por eso, cuanto mayor sea la dependencia provincial de convenios, adelantos, compensaciones o asistencias extraordinarias, mayor será la capacidad de presión de la Casa Rosada.
No hace falta ordenar explícitamente a un gobernador cómo debe votar. Puede alcanzar con que sepa que necesita autorización para endeudarse, un aval para una obra o una transferencia para pagar salarios.
ATN acumulados y compensaciones bilaterales
El informe calcula que al 31 de mayo de 2026 se habían acumulado aproximadamente $1,9 billones del fondo de Aportes del Tesoro Nacional sin distribuir.
Para 2027 se presupuestarían $301.000 millones, una cifra similar a la de 2026 y equivalente, según el documento, a alrededor de una cuarta parte de los recursos que ingresarían al fondo.
Los ATN fueron creados para atender desequilibrios financieros y situaciones de emergencia provinciales. Su administración siempre tuvo un componente discrecional, aunque debe responder a la finalidad prevista legalmente.
El problema aparece cuando el fondo acumula recursos mientras las provincias enfrentan caídas de recaudación, costos crecientes y servicios transferidos.
A esto se agrega el Régimen de Extinción de Obligaciones Recíprocas, mediante el cual Nación y provincias compensan deudas, reclamos y juicios. Según el documento, se habrían regularizado alrededor de $3,7 billones con 21 jurisdicciones, a cambio del desistimiento de 37 causas vinculadas, entre otros puntos, con el FONID, el Fondo Compensador y el Consenso Fiscal.
Los acuerdos pueden ordenar cuentas cruzadas. También pueden convertirse en negociaciones asimétricas cuando una de las partes controla los recursos que la otra necesita urgentemente.
No todo es una caja electoral, pero la discrecionalidad existe
La denuncia de Michel contiene datos presupuestarios importantes, pero también interpretaciones que deben distinguirse de los hechos comprobados.
Es correcto afirmar que la Jurisdicción 91 aumenta hasta $14,8 billones. También que el Programa 99 reúne $7,68 billones, que no presenta metas físicas detalladas y que el articulado no establece una fórmula general de reparto entre provincias.
No está demostrado, en cambio, que la totalidad de esos recursos vaya a ser utilizada para condicionar gobernadores. El propio documento muestra destinos relacionados con seguridad social, salud, universidades, ciencia y transferencias al sector privado.
Tampoco todo el monto puede considerarse jurídicamente “de libre disponibilidad”. Continúa siendo crédito presupuestario y su ejecución está sujeta a las reglas de administración financiera, clasificaciones del gasto, controles internos, auditorías y revisión legislativa.
El problema real es más preciso: la amplitud de las denominaciones y las facultades de reasignación reducen la capacidad del Congreso para anticipar y controlar el destino final de una masa considerable de recursos.
No es necesario exagerar la cifra para advertir el riesgo.
Quién gana y quién pierde
El Poder Ejecutivo gana capacidad de negociación. Puede administrar tiempos, autorizaciones, adelantos, avales y asistencias en un año atravesado por elecciones.
Los gobernadores que mantengan una relación cercana con la Casa Rosada podrían acceder con mayor facilidad a convenios o soluciones financieras, aunque ello dependerá de la ejecución y no puede afirmarse de antemano.
Las provincias con mayor autonomía fiscal estarán en mejores condiciones para resistir. Las más dependientes de la coparticipación y con menor capacidad recaudatoria llegarán debilitadas.
Los principales perdedores son los usuarios del transporte del interior, los docentes, las familias que necesitan vivienda, las personas con discapacidad, las comunidades afectadas por la paralización de obras y quienes dependen de servicios provinciales.
También pierde el Congreso cuando vota grandes partidas sin metas suficientemente claras y luego debe limitarse a controlar decisiones ya ejecutadas.
El presupuesto como herramienta de disciplina
El Presupuesto no es solamente una previsión contable. Define quién recauda, quién paga, quién decide y quién debe pedir permiso.
El esquema para 2027 muestra una Nación que se retira de distintas funciones, transfiere responsabilidades y conserva instrumentos financieros capaces de intervenir selectivamente cuando las provincias no logren sostenerlas.
La oposición denomina a ese mecanismo “el látigo y la billetera”. El látigo serían los recortes, las obras paralizadas y las obligaciones transferidas. La billetera serían los recursos administrados desde el Tesoro sin una fórmula automática de distribución.
La acusación de sometimiento electoral deberá probarse observando qué provincias reciben fondos, en qué momento, bajo qué condiciones y cómo votan sus legisladores. Pero las condiciones para una negociación desigual ya aparecen escritas en el proyecto.
Milei promete reducir el Estado nacional. El Presupuesto revela una operación diferente: reduce sus obligaciones, pero conserva la caja. Las provincias reciben las cuentas; la Casa Rosada se queda con la lapicera.
Rodolfo Gudino
