Rodolfo Gudino
La reforma de biocombustibles aprobada por el Senado reduce progresivamente el mercado protegido de las productoras independientes de biodiésel y abre la competencia a las grandes empresas integradas al complejo aceitero. La cámara que agrupa a las pymes regionales advierte que podrían cerrar 14 de las 25 plantas del país. Axel Kicillof prepara una respuesta para proteger la industria bonaerense y encuentra coincidencias con sectores del PRO. Detrás de la disputa aparecen intereses económicos de Santa Fe, Córdoba, el norte argentino y otras provincias productoras, además de una pregunta decisiva: quién se quedará con el mercado nacional de los biocombustibles.
La reforma del régimen argentino de biocombustibles, impulsada por el gobierno de Javier Milei, abrió un conflicto que atraviesa las fronteras partidarias y enfrenta a diferentes sectores de la industria agroenergética.
El gobernador bonaerense Axel Kicillof trabaja en una propuesta destinada a preservar la actividad de las pequeñas y medianas empresas productoras de biodiésel ante la apertura gradual del mercado interno a las grandes compañías aceiteras. La iniciativa apunta a utilizar incentivos fiscales y acuerdos de abastecimiento para favorecer la producción provincial.
La reacción no se limita al peronismo. Legisladores del PRO también comenzaron a reclamar medidas de protección para las fábricas y los puestos de trabajo que podrían verse afectados.
El presidente del bloque PRO en el Senado bonaerense, Pablo Petrecca, presentó una declaración para solicitar medidas de transición y protección productiva. A nivel nacional, el diputado pampeano Martín Ardohain reclamó que la Comisión de Agroindustria participe del tratamiento parlamentario.
La coincidencia expone un problema que el Gobierno deberá enfrentar en Diputados: la oposición a su proyecto no proviene exclusivamente de quienes rechazan su programa económico, sino también de sectores que consideran que la apertura del mercado podría perjudicar a empresas regionales frente a competidores considerablemente más grandes.
La cuestión central es que la reforma propone aumentar el consumo obligatorio de biocombustibles, pero modifica simultáneamente las reglas que determinan quiénes pueden venderlos.
El proyecto ya obtuvo media sanción, pero todavía no es ley
El 17 de septiembre de 2026, el Senado aprobó con 41 votos afirmativos y 25 negativos un nuevo marco regulatorio de biocombustibles.
La iniciativa, originada en el expediente S-809/26 y presentada por Patricia Bullrich junto con otros senadores, recibió modificaciones durante su tratamiento parlamentario. El texto aprobado figura en la Orden del Día 362/26.
El proyecto deberá ser tratado por la Cámara de Diputados. Por lo tanto, sus disposiciones todavía no sustituyen a la Ley 27.640, actualmente vigente.
La reforma persigue objetivos de mayor competencia, modificación de los mecanismos de formación de precios y apertura gradual del mercado del biodiésel.
Para entender la controversia hay que distinguir dos productos: el biodiésel, que se mezcla principalmente con el gasoil y se fabrica sobre todo a partir de aceite de soja, y el bioetanol, que se mezcla con las naftas y se produce principalmente con maíz o caña de azúcar.
Ambos forman parte de la industria de biocombustibles, pero tienen estructuras productivas y reglas comerciales diferentes.
La clave del conflicto: crece el corte obligatorio, pero cae la porción reservada a las empresas independientes
El proyecto propone elevar del 7,5% al 10% el porcentaje obligatorio de biodiésel incorporado al gasoil, una vez transcurridos doce meses desde la sanción de la ley.
A primera vista, eso supone una expansión de la demanda potencial.
Sin embargo, el artículo 38 establece un cronograma de reducción del segmento destinado exclusivamente a empresas no integradas, mientras aumenta el volumen sujeto a negociación abierta.
Cómo se repartiría el corte obligatorio de biodiésel Porcentaje del volumen total de gasoil. Texto con media sanción del Senado.
| Período | No integradas | Mercado abierto | Corte total |
| Hasta el aumento | 7,5% | 0% | 7,5% |
| Hasta 2028* | 6,5% | 3,5% | 10% |
| 2029 | 5,5% | 4,5% | 10% |
| 2030 | 5% | 5% | 10% |
| 2031–2035 | 3% | 7% | 10% |
| Desde 2036 | Sin reserva | Mercado abierto | 10% |
*Desde que entre en vigor el corte del 10%. El esquema de protección transitoria vence el 1 de enero de 2036. Fuente: artículos 12, 35 y 38 del texto aprobado por el Senado.
Esta secuencia es determinante.
Actualmente, el régimen de la Ley 27.640 reserva el abastecimiento del mercado interno obligatorio de biodiésel a empresas que cumplen determinadas condiciones de independencia respecto de las exportadoras de biodiésel y sus insumos principales.
El proyecto sustituye gradualmente esa estructura por un sistema en el que las grandes compañías integradas podrán competir por una proporción creciente del abastecimiento.
En 2031, el segmento reservado a las firmas no integradas será equivalente a apenas tres puntos del corte total del 10%. Desde enero de 2036 desaparecerá el régimen transitorio.
Por lo tanto, el aumento del porcentaje obligatorio no garantiza que las pymes mantengan su actual volumen de ventas. La demanda total puede crecer mientras disminuye la parte del mercado a la que acceden bajo condiciones de protección.
La diferencia entre volumen total y segmento reservado resulta esencial para comprender las consecuencias de la reforma.
Por qué las grandes aceiteras parten con ventaja
El argumento más importante de las pymes regionales es que no todas las empresas productoras de biodiésel compiten desde la misma posición económica.
Las compañías integradas al complejo agroexportador pueden producir aceite de soja, transformarlo en biodiésel, almacenarlo y comercializarlo mediante instalaciones vinculadas con sus propias operaciones.
Las empresas regionales independientes, en cambio, suelen comprar aceite de soja a terceros y afrontar costos adicionales de transporte y abastecimiento.
Según la Cámara de Empresas Pymes Regionales Elaboradoras de Biocombustibles (CEPREB), el aceite de soja representa aproximadamente el 80% del costo de elaboración del biodiésel.
Por lo tanto, las firmas que producen su propia materia prima tienen una ventaja potencial sobre aquellas que deben adquirirla en el mercado.
A esa diferencia se suma la escala industrial. Las grandes empresas pueden distribuir costos fijos entre volúmenes mayores y aprovechar infraestructura logística ya desarrollada.
CEPREB sostiene que abrir el mercado sin mantener segmentos diferenciados terminará concentrando la actividad en las grandes aceiteras del polo agroexportador del Gran Rosario.
La afirmación expresa la posición de la cámara empresarial. Para demostrar que la concentración será inevitable harían falta estudios independientes de costos, capacidad instalada, precios y comportamiento competitivo.
Pero las diferencias estructurales que señala el sector constituyen un problema económico concreto que la nueva legislación debería examinar.
Santa Fe, Córdoba y el norte argentino: los intereses detrás de la reforma
El enfrentamiento también divide a las provincias productoras.
Santa Fe concentra una parte fundamental de la industria aceitera y exportadora argentina, especialmente en el corredor industrial del Gran Rosario.
Córdoba tiene intereses importantes en la producción de bioetanol de maíz, mientras que Tucumán, Salta y Jujuy participan en la cadena del bioetanol elaborado a partir de caña de azúcar.
Buenos Aires, La Pampa, Entre Ríos y San Luis cuentan con plantas regionales de biodiésel cuya continuidad depende, en distintas proporciones, del abastecimiento del mercado interno.
La reforma propone mantener un tratamiento diferenciado para el bioetanol y modificar progresivamente el correspondiente al biodiésel.
El artículo 13 del proyecto eleva del 12% al 15% la mezcla obligatoria de bioetanol en naftas, pero conserva durante la vigencia de la ley seis puntos para la producción a partir de caña de azúcar y otros seis para la producción a partir de maíz.
Los tres puntos restantes quedan abiertos a materias primas admitidas por la legislación.
Esta disposición explica uno de los principales cuestionamientos de CEPREB.
La cámara pregunta por qué el proyecto preserva segmentos diferenciados para productores de bioetanol con materias primas distintas, pero elimina gradualmente la protección especial del biodiésel regional.
La respuesta del Gobierno se basa en su objetivo de promover una mayor competencia y modificar los mecanismos de comercialización. Sin embargo, el proyecto mantiene reglas específicas para determinados sectores productivos, lo que demuestra que no propone una desregulación uniforme.
La cuestión no consiste solamente en elegir entre intervención estatal y libre mercado, sino en definir qué intervención se mantiene, cuáles desaparecen y a qué empresas favorece cada decisión.
Tampoco sería correcto afirmar que todas las empresas de Santa Fe o Córdoba se benefician de la misma manera. Dentro de esas provincias conviven intereses industriales distintos, incluso contrapuestos.
Kicillof prepara una respuesta y encuentra apoyo en sectores del PRO
Ante este escenario, el gobierno bonaerense analiza un régimen de incentivos para que las refinerías ubicadas en la provincia prioricen, cuando resulte legal y económicamente viable, el abastecimiento de biodiésel producido en territorio bonaerense.
La propuesta en discusión se presenta bajo la idea de un mecanismo de Compre Bonaerense.
Los impulsores consideran que la proximidad entre las plantas productoras y las refinerías podría reducir costos logísticos y permitir que las empresas provinciales mantengan una parte de sus ventas.
En Buenos Aires funcionan instalaciones de refinación relevantes en La Plata, Campana, Dock Sud y Bahía Blanca.
Sin embargo, todavía no se identificó una ley bonaerense sancionada que imponga esa preferencia para el biodiésel, ni un instrumento reglamentario definitivo que establezca sus beneficios.
El dato político es que Kicillof ya había recibido a representantes de CEPREB el 1 de septiembre, junto con el ministro de Desarrollo Agrario, Javier Rodríguez.
La cámara informó entonces que las diez plantas bonaerenses representadas estaban radicadas en localidades como Ramallo, Pilar, Junín, Daireaux, Bahía Blanca y Saladillo.
En paralelo, el senador provincial Pablo Petrecca, del PRO, presentó el proyecto de declaración F-892/2026-2027, reclamando medidas de protección para la producción y el empleo del sector.
La iniciativa ingresó el 7 de septiembre y fue girada a la Comisión de Industria y Minería. Su existencia y estado parlamentario constan en los registros oficiales del Senado bonaerense.
Se trata de una coincidencia sobre un problema productivo, no necesariamente de una alianza política formal entre el PRO y el gobierno de Kicillof.
Ambos espacios mantienen profundas diferencias sobre otras políticas provinciales y nacionales.
Pero el conflicto del biodiésel demuestra que la defensa de empresas y empleos locales puede generar acuerdos puntuales por encima de las divisiones partidarias.
Los límites jurídicos de un Compre Bonaerense
La propuesta provincial presenta un interrogante jurídico que no debería quedar fuera de la discusión.
La provincia de Buenos Aires cuenta con facultades para establecer políticas de promoción industrial, otorgar beneficios tributarios dentro de sus competencias y celebrar acuerdos de desarrollo productivo.
Pero la regulación del corte obligatorio de biocombustibles y del abastecimiento nacional de combustibles corresponde al régimen federal.
Por ello, una futura ley provincial no podría simplemente reemplazar las reglas nacionales de comercialización por otras propias.
Tampoco podría imponer restricciones discriminatorias que vulneren normas constitucionales sobre comercio interjurisdiccional o interfieran ilegítimamente en competencias federales.
La viabilidad de un mecanismo de preferencia provincial dependerá de su diseño.
Una cosa es ofrecer incentivos fiscales compatibles con la normativa nacional para promover inversiones y contratos comerciales. Otra es imponer una obligación de compra que excluya a proveedores de otras provincias o contradiga directamente el sistema federal de abastecimiento.
Los artículos 9 a 12 y 75 de la Constitución Nacional, junto con el régimen legal de los combustibles y las normas de defensa de la competencia, deberán considerarse en cualquier proyecto.
También habrá que comprobar que los incentivos sean suficientes para compensar las diferencias de costos y que no provoquen un gasto fiscal mayor que los beneficios productivos esperados.
El riesgo económico: 14 plantas y miles de empleos
CEPREB estima que, si la reforma se convierte en ley sin modificaciones, podrían cerrar 14 de las 25 plantas regionales que identifica como afectadas.
Según las proyecciones difundidas por la cámara, nueve de esos cierres corresponderían a Buenos Aires.
La entidad también sostiene que la industria bonaerense produce más de 345 mil toneladas anuales, genera actividad económica por más de 400 millones de dólares y está vinculada con unos 3.500 puestos de trabajo directos e indirectos.
Para el conjunto de las provincias involucradas, la organización menciona aproximadamente 9.500 empleos potencialmente afectados.
Estas cifras deben interpretarse correctamente.
No son cierres ya producidos ni despidos efectivamente registrados. Son estimaciones de riesgo elaboradas por una cámara que representa a las empresas opositoras al proyecto.
Tampoco corresponde sumar de manera automática los 3.500 empleos bonaerenses a los 9.500 nacionales, porque los primeros están comprendidos dentro del universo más amplio.
La advertencia tiene relevancia económica, pero su precisión dependerá de supuestos sobre demanda futura, competitividad, precios, costos y adaptación empresarial.
El nuevo marco podría provocar una redistribución importante del abastecimiento, aunque el número exacto de empresas que sobrevivirán o cerrarán no puede establecerse únicamente a partir del texto legislativo.
Las cifras del mercado: una diferencia que cambia el análisis
CEPREB calcula que, bajo uno de los escenarios de reducción del mercado protegido, las toneladas disponibles para las pymes podrían descender de 902.700 a 481.440 anuales.
Esas cifras deben leerse como una proyección empresarial y no como un volumen que el proyecto fija directamente.
Además, el texto aprobado por el Senado contiene una precisión fundamental frente a algunas versiones difundidas sobre la reforma.
El porcentaje reservado a las empresas no integradas no cae al 4% en 2031: el artículo 38 aprobado establece expresamente un 3%.
Asimismo, la reserva no desaparece en 2031. Se mantiene en tres puntos hasta concluir el período de transición, el 1 de enero de 2036.
La diferencia es significativa porque permite dimensionar correctamente los cambios y las fechas.
Otra precisión indispensable es que el segmento protegido beneficia a las empresas definidas legalmente como no integradas, no exclusivamente a las pymes regionales de Buenos Aires, La Pampa, Entre Ríos o San Luis.
Por lo tanto, incluso dentro de la porción reservada, esas compañías deberán competir con otras firmas que cumplan la misma definición normativa.
En el texto también se contempla la posibilidad de organizar regiones geográficas de negociación para el biodiésel, pero esa facultad no equivale a garantizar por ley una reserva permanente para las fábricas de determinadas provincias.
La alternativa de las pymes: más corte y segmentos diferenciados
CEPREB propone un diseño diferente.
La cámara plantea elevar el corte obligatorio del biodiésel al 12,5% y distribuirlo en tres segmentos: cinco puntos destinados a pymes regionales, 2,5 puntos para otras empresas no integradas y cinco puntos de negociación libre.
La propuesta busca ampliar la demanda total y preservar una porción específica para los productores del interior.
Su principal argumento es que la competencia entre empresas con características económicas semejantes permitiría evitar una concentración excesiva del mercado.
Sin embargo, la propuesta también debería evaluarse desde la perspectiva de los consumidores, las refinadoras y el costo final de los combustibles.
Un mayor porcentaje obligatorio de biodiésel puede aumentar la demanda industrial y sustituir parte del combustible fósil, pero sus efectos sobre los precios dependen del costo relativo de las materias primas, del petróleo y del procesamiento.
Del mismo modo, reservar segmentos productivos puede proteger inversiones y empleo, pero también limitar la competencia entre proveedores.
Por eso, la discusión legislativa debería incluir estudios sobre precios, emisiones, empleo, inversiones, seguridad energética y concentración económica.
La defensa de las pymes no elimina la necesidad de evaluar sus costos, así como la promoción de la competencia no garantiza automáticamente que sus beneficios se distribuyan entre todas las regiones.
El verdadero debate es sobre el federalismo productivo
La reforma llega a Diputados con una contradicción política de fondo.
El Gobierno plantea la apertura del mercado como una herramienta para incrementar la competencia y atraer inversiones.
Las pymes regionales sostienen que, en un mercado con grandes diferencias de escala y acceso a materias primas, esa apertura puede fortalecer a las compañías más poderosas y debilitar a los productores del interior.
Kicillof intenta transformar ese cuestionamiento en una política de defensa industrial provincial.
La participación de dirigentes del PRO demuestra que el conflicto excede la polarización entre el oficialismo nacional y el peronismo.
La disputa también atraviesa a las provincias, porque cada una busca preservar sus cadenas productivas y su participación en el mercado.
El Senado ya aprobó un modelo de transición. Pero la Cámara de Diputados todavía puede modificarlo.
Allí se definirá si el nuevo régimen mantiene los segmentos previstos, incorpora una protección específica para las empresas regionales o establece otro mecanismo de distribución del abastecimiento.
El resultado puede alterar durante años el mapa industrial del biodiésel argentino.
La pregunta central no es solamente cuánto biodiésel se mezclará con el gasoil, sino quién tendrá capacidad real de producirlo y venderlo.
Aumentar el corte obligatorio mientras se reduce progresivamente el segmento reservado a las empresas independientes no constituye una contradicción técnica. Es una decisión de política económica sobre la estructura del mercado.
Y esa decisión tendrá consecuencias diferentes para una gran aceitera integrada del Gran Rosario y para una planta regional que debe comprar la materia prima, transportarla y competir con su propio proveedor.
La reforma puede generar nuevas inversiones, pero también desplazar producción existente. La dimensión y distribución de esos efectos todavía deben demostrarse.
El Congreso tiene ante sí una decisión que va más allá de modificar porcentajes: determinar si la expansión de los biocombustibles se traducirá en una industria más diversificada o en una mayor concentración de la producción.
GONZALO SCHWEIZER
