Jorge R. Schweizer
El proyecto de Inviolabilidad de la Propiedad Privada elimina límites nacionales a la adquisición de tierras rurales por extranjeros y traslada buena parte de la regulación a las provincias. La iniciativa debe analizarse junto con el RIGI y otras reformas que amplían las garantías concedidas a grandes inversiones: el debate ya no se limita a la propiedad de los campos, sino que alcanza el control de recursos estratégicos y la capacidad futura del Estado argentino para regularlos.
El Senado debate este jueves un proyecto que puede modificar de manera duradera la relación entre territorio, propiedad privada, federalismo y soberanía. La iniciativa denominada Inviolabilidad de la Propiedad Privada reúne cambios sobre expropiaciones, desalojos, manejo del fuego y tierras rurales, pero uno de sus capítulos más sensibles reemplaza el régimen nacional uniforme establecido por la Ley 26.737 por un esquema en el que cada provincia podrá decidir qué restricciones imponer a la compra de campos por parte de extranjeros.
El dictamen de mayoría elimina el límite nacional del 15 % sobre la titularidad extranjera de tierras rurales y suprime el máximo de mil hectáreas en la zona núcleo o su equivalente regional. Las provincias quedarían habilitadas para establecer sus propios topes, autorizar operaciones sin esos límites o mantener restricciones particulares. El oficialismo sostiene que la modificación fortalece el federalismo y facilita inversiones; durante el tratamiento en comisiones, Patricia Bullrich afirmó que la intención es abandonar una “visión centralista” y permitir que cada jurisdicción decida de acuerdo con su realidad.
La discusión, sin embargo, no se agota en determinar si una persona extranjera puede comprar una explotación agropecuaria. El interrogante central aparece cuando la propiedad de la tierra comprende también agua, minerales críticos, producción alimentaria, bosques, infraestructura energética, puertos, pasos internacionales o áreas próximas a las fronteras. En esos casos, el dominio privado adquiere una dimensión estratégica que excede la operación inmobiliaria y alcanza al conjunto del Estado.
Qué protege la legislación vigente
La Ley 26.737, sancionada en 2011, establece que la titularidad o posesión extranjera no puede superar el 15 % de las tierras rurales del país, de cada provincia ni de cada departamento o unidad administrativa equivalente. Dentro de ese porcentaje, ninguna nacionalidad puede concentrar más del 30 %, y cada titular extranjero tiene un límite de mil hectáreas en la zona núcleo o una superficie equivalente determinada según la región.
La norma también restringe adquisiciones sobre inmuebles que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua relevantes y mantiene controles especiales en zonas de seguridad fronteriza. Su función no es prohibir toda inversión extranjera, sino impedir que la acumulación de operaciones individuales produzca una concentración territorial incompatible con intereses públicos superiores.
Los registros oficiales indicaban, con datos actualizados hasta agosto de 2025, que ninguna provincia superaba el límite general del 15 %. Esa cifra provincial, sin embargo, no permite observar las concentraciones existentes dentro de departamentos específicos ni la calidad estratégica de las superficies adquiridas.
Investigadores del Observatorio de Tierras expusieron en el Senado que alrededor del 5 % de las tierras rurales argentinas ya se encuentra extranjerizado, una superficie comparable con la provincia de Santa Fe. También advirtieron que la eliminación de los límites vigentes permitiría ampliar considerablemente ese volumen y señalaron que las concentraciones más sensibles aparecen en regiones fronterizas, cordilleranas o vinculadas con agua, minerales y ventajas logísticas.
Federalismo no significa fragmentación estratégica
El artículo 124 de la Constitución reconoce a las provincias el dominio originario de sus recursos naturales. Ese principio, sin embargo, no convierte en estrictamente local toda decisión relacionada con el territorio.
Las provincias son autónomas, pero la soberanía corresponde a la Nación. La defensa, las fronteras, las relaciones exteriores, la navegación, el comercio interjurisdiccional y la protección de infraestructuras críticas requieren necesariamente una conducción federal. Una adquisición situada junto a un paso internacional, una cuenca compartida, una terminal portuaria o una gran reserva de litio puede producir consecuencias que exceden ampliamente a la provincia donde se encuentra localizada.
La desaparición de un piso nacional común puede generar veinticuatro regímenes diferentes y abrir una competencia entre jurisdicciones para captar inversiones mediante reglas más permisivas. Provincias necesitadas de divisas o con limitada capacidad técnica podrían negociar individualmente con corporaciones cuyos recursos financieros, equipos jurídicos y capacidad de presión superan ampliamente los presupuestos locales.
No todas las jurisdicciones cuentan con catastros actualizados, organismos capaces de identificar beneficiarios finales, sistemas de inteligencia económica ni legislaturas con suficiente capacidad de control. Transferir una potestad sin garantizar los instrumentos necesarios para ejercerla no fortalece automáticamente el federalismo. Puede aumentar la desigualdad entre las partes y fragmentar una estrategia que requiere considerar al territorio argentino como una unidad política.
La reforma no puede analizarse por separado del RIGI
El cambio propuesto adquiere otra dimensión cuando se lo observa junto con el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones, creado por la Ley 27.742. El RIGI concede beneficios tributarios, aduaneros y cambiarios y garantiza estabilidad normativa durante treinta años a grandes proyectos en sectores como minería, hidrocarburos, energía, infraestructura y producción forestal.
La Ley de Tierras determina quién puede concentrar territorio rural. El RIGI establece condiciones privilegiadas para proyectos de gran escala. Considerados en conjunto, ambos regímenes pueden permitir que un mismo conglomerado controle tierras, recursos e infraestructura y, simultáneamente, acceda a garantías prolongadas frente a modificaciones posteriores de la política económica.
Eso no elimina formalmente la jurisdicción argentina. El Congreso y las autoridades conservan sus competencias. Pero eleva el costo jurídico y económico de futuras decisiones estatales. Cambiar impuestos, revisar concesiones, imponer nuevas condiciones ambientales o recuperar infraestructura puede originar reclamos indemnizatorios, litigios y controversias internacionales.
La lógica empresarial de maximización de la rentabilidad no constituye por sí misma una conducta ilegítima. Precisamente por esa razón, la protección del interés general no puede delegarse en los inversores. Corresponde al Estado preservar objetivos que el mercado no tiene obligación de priorizar: la seguridad alimentaria, el acceso al agua, la integración territorial, la defensa, el ambiente y los derechos de las generaciones futuras.
Soberanía formal y poder efectivo
La adquisición de tierras por extranjeros no crea automáticamente territorios independientes ni desplaza la Constitución. Los propietarios continúan sometidos a las leyes y a los tribunales argentinos. Sin embargo, una concentración significativa de territorio y recursos puede reducir la capacidad efectiva del Estado para ejercer su soberanía.
La soberanía no consiste únicamente en conservar el derecho formal de dictar normas. Requiere poder aplicarlas sin que el costo de hacerlo resulte prohibitivo. Un gran propietario puede controlar accesos, condicionar economías regionales, definir usos productivos y disponer de capacidad financiera suficiente para influir sobre gobiernos, paralizar inversiones o sostener litigios prolongados.
Cuanto mayor sea la superficie y más estratégico resulte el activo, más difícil puede volverse una intervención pública posterior. Regular una explotación, garantizar un acceso, proteger una cuenca o expropiar una infraestructura puede generar obligaciones económicas y conflictos diplomáticos que limiten materialmente la libertad de decisión.
Esa es la diferencia entre soberanía jurídica y poder soberano efectivo. El Estado puede conservar intacto su imperium en los textos mientras pierde autonomía práctica para ejercerlo.
La tierra no es una mercancía ordinaria
El Gobierno sostiene que la flexibilización podría atraer alrededor de 15.000 millones de dólares en inversiones. El argumento supone que la eliminación de restricciones facilitará proyectos agrícolas, forestales, portuarios e industriales. La compra de tierra, sin embargo, no garantiza por sí sola producción, empleo, transferencia tecnológica ni reinversión local. También puede responder a valorización patrimonial, especulación o control de recursos cuyo precio estratégico aumentará con el tiempo.
La localización resulta tan importante como la superficie. Mil hectáreas ubicadas en una zona sin recursos sensibles no tienen el mismo significado que una extensión menor sobre un acuífero, junto a un lago, en un corredor bioceánico o dentro de una cuenca minera.
Por esa razón, numerosos países que promueven inversiones y protegen la propiedad privada mantienen controles sobre la adquisición extranjera de tierras. Brasil, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y distintos estados de Estados Unidos aplican mecanismos de autorización, revisión o restricción sobre áreas rurales o activos considerados sensibles. La discusión internacional no enfrenta inversión contra aislamiento, sino diferentes formas de equilibrar el capital privado con la seguridad nacional y el interés público.
El Senado ante una decisión de largo plazo
El proyecto no elimina toda regulación ni entrega automáticamente el territorio. Suprime, no obstante, los principales límites nacionales vigentes y traslada hacia las provincias la responsabilidad de establecer nuevas barreras. Esa transformación sustituye una política preventiva común por un sistema fragmentado, en momentos en que el agua, la energía, los alimentos, los minerales críticos y la infraestructura logística se convirtieron en piezas centrales de la competencia geopolítica.
La discusión tampoco enfrenta simplemente a la propiedad privada con el poder estatal. El constitucionalismo debe limitar los abusos del Estado, pero también impedir concentraciones privadas capaces de condicionar la libertad colectiva. Cuando el poder económico obtiene control territorial, estabilidad jurídica prolongada y acceso a recursos estratégicos, el equilibrio institucional deja de ser una cuestión teórica.
El Senado representa a las provincias, pero integra el Congreso de una sola Nación. Su responsabilidad consiste en conciliar las autonomías locales con la preservación de intereses que pertenecen al conjunto de la República.
La decisión que adopte no agotará sus efectos en el gobierno actual. Definirá hasta dónde la Argentina conservará instrumentos nacionales para regular quién controla materialmente su territorio y sus recursos durante las próximas décadas.
La cuestión que llega al recinto no es solamente quién puede comprar un campo.
Es cuánto poder conservará el Estado argentino para decidir sobre él.
Melina Orquidea
